Justitia-putere publica in statul de drept

1.Statul de drept

Statul de drept desemneaza acea structura in care statul si dreptul se afla intr-un raport de complementaritate^[1]. Pe de o parte, dreptul nu poate exista in afara statului, caci doar acesta din urma poate conferi anumitor norme caracterul de juridicitate si obligativitate a caror aplicare si respectare poate fi impusa prin metode coercitive. Pe de alta parte, dreptul (normele juridice) limiteaza statul, impunand un anumit tip de actiune agentilor statului. Prin urmare, statul nu poate exista in afara dreptului^[2]. Cum nimic nu exista dincolo de stat, nimeni nu e deasupra legii. Ceea ce duce la concluzia ca insusi statul trebuie sa se supuna propriilor sale reguli, el insusi autolimitandu-se.

Statul de drept se caracterizeaza prin forţa dreptului şi nu prin dreptul forţei, ca in statul poliţienesc. Domnia oamenilor e inlocuita astfel cu domnia legii.

In cursul timpului, expresia „statul de drept” a fost asociata cu „suprematia legii”, „preeminenta legii”, „principiul legalitatii”, „domnia legii”, „domnia dreptului”, „preeminenta legii”, „preeminenta dreptului”. Oricum, patru sunt principiile esentiale ale unui stat de drept: domnia legii, separatia puterilor, legalitatea administratiei, respectul drepturilor si libertatilor fundamentale^[3].

Ca sa vorbim de separatia puterilor, trebuie sa vedem ce desemnam prin cuvantul „putere”.

2. Puterea politica

In momentul in care omul a acceptat sa traiasca in societate, a acceptat si faptul ca va trebui sa se supuna anumitor reguli care sa regleze comportamentul sau. Or, pentru impunerea acestor reguli, era nevoie ca un grup sa le genereze si un altul care sa fie destinatarul acestor norme. Astfel s-a nascut puterea, ca o modalitate  necesara tocmai pentru impunerea acestor reguli.

Puterea presupune, deci, o ierarhizare intre guvernanţi şi guvernaţi şi ea se numeşte atunci putere politica. Ea este legitima[4] cat timp se bucura de increderea celor guvernaţi: pentru ca ei ii aleg pe guvernanţi şi ei accepta autoritatea acestora. Relaţiile politice care se nasc intre guvernanti si guvernati sunt relaţii de autoritate şi de conformare[5] in vederea unui scop comun: scopul puterii este folosirea forţei autoritaţii pentru Binele comun.

3. Putere publica

Asa cum am aratat, in cadrul societaţii coagulate relaţiile politice presupun existenţa unor instituţii. Acestea sunt denumite in mod generic STAT. Puterea astfel instituţionalizata este una oficiala si se numeste putere etatica sau putere publica[6].

Aşadar, sintagma „puterea publica” are un dublu inţeles: pe de o parte organele de stat (puterea este autoritatea publica), pe de alta parte prerogativa acestui organ de a impune o anumita conduita destinatarilor regulilor (puterea este un act de conducere ce se realizeaza prin constrangere, care presupune emanarea unor norme juridice).

In acest context, prin putere publica se inţelege ansamblul de instituţii  şi relaţii de putere reglementate juridic. Caracteristicile puterii publice, asa cum au fost ele stabilita de doctrina[7], sunt urmatoarele:

–          legitimarea ei consta in reguli care au ca obiectiv guvernarea;

–          autoritatea o are instituţia guvernarii şi nu guvernanţii ca indivizi;

–          puterea publica este putere ce aparţine intregii societaţi;

–          este o putere politica impunand relaţii de conducere intre guvernanţi şi guvernaţi;

–          are ca premisa crearea şi aplicarea normelor juridice;

–          este unica, titularul ei fiind unic şi exclusiv: poporul. Funcţiile sale insa se indeplinesc de aparatul de stat prin organisme autonome, pentru a impiedica exercitarea arbitrara a puterii;

–          este suverana: se organizeaza şi se exercita fara nici un fel de imixtiuni, spre deosebire de alte puteri de fapt, neetatice.

4. Separatia puterilor in stat

Statul, prin autoritatile sale, este cel care emite, aplica şi ocroteşte regulile de drept. Prin urmare are de indeplinit trei funcţii fundamentale: cea legislativa (a carei atributie presupune edictarea normelor), cea executiva (adica aplicarea/executarea normelor) şi jurisdicţionala (sanctionarea celor care incalca legile). Structural vorbind, fiecarei funcţii ii corespunde cate o putere – cea legislativa, cea executiva şi cea judecatoreasca – care este incredinţata unor organe distincte: Parlamentul, şeful statului şi Guvern, respectiv instanţele de judecata.

In Antichitate, Aristotel a elaborat pentru prima data teoria separatiei puterilor in stat^[8]. Ea este reluata si redefinita in epoca moderna de catre Montesquieu^[9] si presupune un corp legislativ, unul executiv si un corp de judecatori. Masura era privita ca necesara pentru a se limita puterea despotica a regelui, ce ar incalca libertatea individului: daca puterea legiuitoare si cea executiva ar apartine aceleiasi entitati, legile tiranice ar fi executate in mod tiranic; daca puterea judecatoreasca nu ar fi separata de cea executiva, puterea asupra vietii si libertatii cetatenilor ar fi arbitrara, caci judecatorul ar fi si legiuitor; daca puterea judecatoreasca ar fi combinata cu cea executiva, judecatorul ar avea forta unui opresor. Ca urmare, puterile trebuie sa fie separate pentru a opri abuzurile – „puterea opreste puterea”.

Asadar, scopul separarii este moderarea puterii. Dar aici nu e vorba de „putere” (care este unica şi aparţine poporului) ci de funcţiile pe care le implica exercitarea puterii. Ca urmare, separaţia puterilor in stat nu semnifica decat interdicţia cumulului celor trei funcţii fundamentale. Din acest punct de vedere, reamintim ca statul este unul, scopul este unul (art. 1 alin. 3 Constituţie[10]), activitatea statului pentru atingerea acestui scop este unica. Suveranitatea este unica. Puterea este unica. De aceea, nu gresim daca spunem ca Parlamentul, Executivul şi Corpul judecatorilor sunt de fapt trei faţete ale aceleaşi puteri (in limba engleza, de altfel, acestea si sunt numite „puteri de guvernamant”).

Principiul separatiei puterilor presupune ca nici una dintre puteri sa nu prevaleze asupra celeilalte, sa nu isi subordoneze o alta si sa nu poata a-si aroga prerogative ce revin alteia^[11]. Daca vreuna dintre autoritaţi ar exercita mai multe functii fundamentale, ar putea abuza de putere. De aceea, nicio putere nu trebuie sa domine o alta. Dar separatia nu este una rigida, ci au fost imaginate modalitati de colaborare intre ele pentru ca toate trei sa contribuie la conducerea societatii si astfel toate trei sa fie in echilibru. Acest mecanism este cunoscut ca „checks and balances”.

5. Colaborarea si controlul puterilor

Principiul separaţiei puterilor impune autonomizarea autoritaţilor publice, partajarea funcţiilor ce le revin[12] şi in instituirea unor mijloace de colaborare şi de control reciproc. Limitandu-se reciproc cele trei puteri independente, se evita ca orice putere unica sa actioneze ca un obstacol la adresa libertatii. Existand un mecanism constitutional care sa permita mai multe forte politice, se garanteaza libertatea politica, atat in raport cu organizarea de stat, cat si in raport cu cetateanul[13].

Statul, ca entitate unica se preocupa de adoptarea, aplicarea şi respectarea legii. Cum Parlamentul emite legile, Executivul le indeplineşte, Justitia judeca litigiile in legatura cu ele, realizam ca toate cele trei puteri ale statului conlucreaza in domeniul normativ. Acesta este de fapt chiar statul de drept: cel care este organizat si functioneaza numai pe baza legii. In acest context problema reala care se pune in statul de drept este aceea a modului de organizare a institutiilor etatice, de colaborare şi control a celor trei autoritaţi.

Cu privire la colaborarea si controlul dintre puteri, normele constitutionale din Romania prevad: Parlamentul colaboreaza cu Guvernul atunci cand deleaga acestuia funcţia legislativa in domeniul emiterii ordonantelor de guvern, dar controleaza Guvernul cand aproba programul de guvernare şi echipa guvernamentala, interpeleaza miniştrii, voteaza moţiunea de cenzura, aproba ordonantele sau cere urmarirea penala a miniştrilor; Preşedintele tarii poate refuza promulgarea unei legi sau poate dizolva Parlamentul, iar Parlamentul il poate pune sub acuzare etc.

In domeniul justiţiei, activitatile de colaborare si control dintre cele trei puteri ale statului sunt urmatoarele:

– Parlamentul numeşte membrii CSM (validarea magistratilor, alegerea reprezentantilor societatii civile), in fata sa se prezinta raportul CSM privind starea justiţiei in faţa Parlamentului. Subliniem insa ca Parlamentul nu poate adopta legi interpretative pentru a furniza solutia unui proces in curs.

– Preşedintele tarii numeşte judecatorii şi procurorii; acesta participa la şedinţele CSM pe care le prezideaza; Guvernul este obligat sa ceara avizul CSM cand promoveaza proiecte de legi in domeniul justitiei; ministrul justiţiei este membru de drept al CSM, tot el asigura finantarea sistemul de instante; ministrul justitiei prezinta raportul cu privire la activitatea procurorilor; desfasoara activitate jurisdicţionala si alte organe decat instanţele. Este de remarcat ca Executivul nu poate solutiona vreun proces, nu poate impiedica cursul judecatii si nu se poate opune executarii hotararilor^[14];

– judecatorii conduc activitatile electorale, justitia cenzureaza actele celorlalte puteri pe calea contenciosului constitutional si administrativ. La randul lor, judecatorii nu pot crea drept, care este atributul legislativului, ci doar valorifica norme juridice (art. 3 C.civil interzice instanţelor sa se pronunţe pe cale de dispoziţii generale).

6. Puterea si reprezentativitate

Puterea de a impune ordinea juridica intr-un stat fara nicio imixtiune din afara se numeşte suveranitate. Aceasta aparţine poporului, asa cum o spune art. 2 din Constituţie: suveranitatea se exercita prin reprezentativitate (alegerile) şi participare directa (referendum)[15]. Exercitarea ei este incredinţata guvernanţilor, adica autoritaţilor publice. Prin urmare, toate aceste autoritaţi publice depind de popor. De aceea, ele sunt reprezentative.

Unele sunt direct reprezentative. Membrii acestor autoritati sunt alesi direct de catre cetateni: membrii Parlamentului, Preşedintele ţarii, consilierii locali şi judeţeni, primarii.

Altele sunt indirect reprezentative (derivate) şi in aceasta categorie intra membrii altor autoritaţi care sunt desemnaţi sau numiţi chiar de catre organele alese aratate mai sus:

–          membrii Curţii Constituţionale: care sunt numiti, in numar egal, de Senat, de Camera Deputaţilor şi de Preşedintele Romaniei;

–          membrii CSM: numiţi de Senat;

–          Avocatul Poporului: numit de Senat;

–          judecatorii şi procurorii: numiţi de preşedintele Romaniei la propunerea CSM.

In acest context, este evident ca justiţia este un organ reprezentativ al poporului roman.

7. Justitia ca putere si serviciu public

Independenţa justiţiei comporta doua valenţe:

a. aspect constituţional al organizarii puterilor in stat din perspectiva separaţiei lor. Din acest punct de vedere justiţia apare ca o construcţie politica, scopul fiind impiedicarea abuzurilor din partea celorlalte puteri. Aici este vizibila legatura şi dependenţa mare a justiţiei de Parlament (care emite legile de organizare judiciara) şi de executiv (care plateşte salariile judecatorilor si asigura finanţarea curţilor). In acest context, de relatie cu legislativul si executivul, justiţia este analizata ca putere.

b. dreptul fundamental al cetaţenilor care sunt parţi la proceduri. Din acest punct de vedere justiţia este un serviciu public. Garanţiile acordate judecatorilor prin statutul acestora devin astfel garanţii ale cetaţenilor la o justiţie competenta.

Justitia nu poate fi conceputa altfel decat ca putere independenta de celalalte puteri. Scopul independenţei este supunerea faţa de lege pe de o parte a populaţiei, pe de alta parte a autoritaţilor, inclusiv a judecatorului. Supunerea faţa de lege inseamna:

–          respectarea necondiţionata a ei (existenţa legii)

–          acceptarea şi executarea hotararilor judecatoreşti „in numele legii” (aplicarea legii)

–          respectarea judecatorilor şi a actului de justiţie (interpretarea legii)

Deci judecatorul insusi trebuie sa se supuna legii[16]. Cand vorbim de supunerea faţa de lege a judecatorului, avand in vedere ca el e cel care o aplica, distingem:

1. legea in inţeles de norme legale. Acestea sunt interpretate de judecator potrivit scopului lor şi conştiinţei sale. De aceea, singurul lor mod de control este prin caile de atac. Aşa se naşte de fapt jurisprudenţa, care este un ghid de interpretare a legii.
2. legea in inţeles de standarde profesionale (adica obligaţii statutare a caror incalcare atrage sancţionarea disciplinara – este folosita pentru a forţa un anumit comportament, ceea ce poate atinge independenţa) şi de conduita (coduri interne): acestea presupun reguli formale şi informale pentru asigurarea condiţiilor unui proces echitabil. Aceste standarde pot viza strict profesia sau pot fi extra-profesionale. Controlul lor se asigura prin CSM şi asociaţii profesionale.

8. Independenta justitiei si a judecatorilor

Asigurarea supremaţiei legii reprezinta un punct cardinal intr-o societate democratica. In acest sens, rolul fundamental in administrarea justiţiei şi asigurarea protecţiei drepturilor omului revine judecatorilor, procurorilor şi avocaţilor.

Pentru ca aceştia sa işi indeplineasca in mod corect responsabilitaţile şi, mai ales, pentru a investiga şi judeca demnitari şi funcţionarii publici suspectaţi de corupţie şi de grave incalcari ale drepturilor omului, trebuie sa beneficieze de un statut şi garanţii speciale.  In cazul judecatorilor, aceste cerinţe sunt independenţa şi imparţialitatea.

In legatura cu rolul judecatorilor şi independenţa justiţiei, exista deja o paleta larga de instrumente internaţionale, despre care putem spune ca aparţin unui Corpus Iuris judiciar internaţional. Ele reflecta preocuparea diverselor organisme interguvernamentale sau neguvernamentale, fie ele mondiale, fie regionale pentru intarirea rolului puterii judecatoreşti. Aceste instrumente juridice, obligatorii sau nu, fundamenteaza un set de standarde juridice internaţionale ce pot duce la consolidarea poziţiei puterii judecatoreşti faţa de puterea executiva, legislativa sau faţa de alte grupuri sau persoane care acţioneaza cu sau fara aprobarea statului.

Toate instrumentele universale şi regionale[17] garanteaza dreptul la un proces echitabil in faţa unei instanţe independente şi imparţiale. Daca independenţa judecatorului este consacrata prin statutul acestuia, imparţialitatea este o chestiune launtrica, este o virtute; prima inseamna absenţa oricarei subordonari, pe cand cealalta absenţa oricarei prejudecaţi, pasiuni, slabiciuni sau sentiment personal; prima se analizeaza in raport cu un terţ, cea de-a doua in raport de insuşi magistratul.

---

[1] Gh. Mihai, Inevitabilul drept, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2002, p. 116-118; Claudia Gilia, Teoria statului de drept, Editura C.H.Beck, Bucuresti, 2007, p.2-4.

[2] Mai mult, in conceptia lui Kelsen, statul si dreptul nu pot fi concepute independent unul de altul. A se vedea H.Kelsen, Teoria generala a statului, Editura Tiparul Oltenia, Bucuresti, 1928, p.22.

[3] E. Diaz, Estado de derecho y sociedad democratica, Taurus, Madrid, 1998, p.203.

[4] Legitimarea puterii = a explica sursa şi fundamentul puterii.

[5] Ion Deleanu, Instituţii şi proceduri constituţionale, Tratat, vol. I, Editura Dacia Europa Nova, Lugoj, 2000, p. 52.

[6] Exista şi puteri „nepublice” in societate: a partidelor politice, a mediei, a sindicatelor, a grupurilor de interese, a grupurilor de presiune (potrivit art. 80 alin. 2 teza a II-a din Constituţie: „Presedintele exercita functia de mediere (…) intre stat si societate”).

[7] Ion Deleanu, op. cit,  pp. 58-65.

[8] Aristotel, Politica, cartea a VI-a, cap. XI, Editura Antet, Bucuresti, 1999, p.204.

[9] Montesquieu, Despre spiritul legilor, vol. I, Editura Stiintifica, Bucuresti, 1964, p.195-196.

[10] Romania este stat de drept, democratic si social, in care demnitatea omului, drepturile si libertatile cetatenilor, libera dezvoltare a personalitatii umane, dreptatea si pluralismul politic reprezinta valori supreme, in spiritul traditiilor democratice ale poporului roman si idealurilor Revolutiei din decembrie 1989, si sunt garantate.

[11] Claudia Gilia, op.cit, p.210.

[12] Aceasta separare se reflecta ulterior, pe un alt plan, in separarea atribuţiilor judiciare  (functia de urmarire penala si functia de judecata) şi in separarea funcţiunilor in legatura cu cariera magistraţilor (atributia de formare, cea de disciplinare si cea de reglementare etica), care revin unor organisme dinstincte.

[13] A se vedea David Boucher, Paul Kelly, Mari ganditori politici: de la Socrate pana astazi, Editura All, 2008, p.204-205.

[14] Statul este obligat sa respecte si sa aduca la indeplinire hotararile judecatoresti. Autoritatea lucrului judecat si respectarea sa din partea tuturor este baza ordinii sociale (G.Alexianu, Curs de drept constitutional, Editura Casa Scoalelor, Bucuresti, 1930, p.142). Drepturile omului devin efective atunci cand legea devine conduita, iar hotararea este executata.

[15] Art. 2: (1) Suveranitatea nationala apartine poporului roman, care o exercita prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice si corecte, precum si prin referendum. (2) Nici un grup si nici o persoana nu pot exercita suveranitatea in nume propriu.

[16] Art. 16 alin. 2 Constitutie „Nimeni nu este mai presus de lege”. Art. 124 alin. 3 teza a II-a „Judecatorii (..) se supun numai legii”.

[17] In materia rolului judecatorilor şi independenţa justiţiei amintim unele instrumente internaţionale, adoptate la nivel mondial sau regional, care aparţin fie instituţiilor oficiale, fie asociaţiilor de magistraţi sau altor ONG-uri: Declaraţia Universala a Drepturilor Omului (ONU, 1948) şi cele doua Pacte Internaţionale (ONU, 1966), Principiile de Baza ale Independenţei Justiţiei (ONU, 1985), Statutul Universal al Judecatorilor (Uniunea Internaţionala a Magistraţilor, 1999), Convenţia Europeana a Drepturilor Omului (CoE, Roma, 1950), Carta Uniunii Europene privind Drepturile Fundamentale (Consiliul European, Nisa, 2000), Carta Europeana a Judecatorilor (Asociaţia Europeana a Magistraţilor, 1987),  Declaraţia de la Palermo privind elementele unui statut european al magistraturii (MEDEL, 1993), Declaraţia de la Beirut privind independenţa justiţiei (Conferinţa Araba a Justiţiei, 1999), Declaraţia de Independenţa a Justiţiei de la Cairo (Conferinţa Araba a Justiţiei, 2003), Avizul nr.1 referitor la standardele privind independenţa puterii judecatoreşti şi inamovibilitatea judecatorilor şi Avizul nr. 2 privind finanţarea şi administrarea instanţelor, cu referire la eficienţa sistemului judiciar şi la articolul 6 al Convenţiei europene privind drepturile si libertaţile fundamentale ale omului (Consiliul Consultativ al Judecatorilor Europeni, 2001), Cartea Europeana privind Statutul Judecatorilor (Consiliul Europei, 1998), Recomandarea (94)12 privind independenţa, eficienţa şi rolul judecatorilor, Declaraţia de la Beijing cu privire la Principiile de Independenţa a Justiţiei in Regiunea LAWASIA (Asociaţia de Drept pentru Asia şi Pacific, 1995), Principiile commonwealth asupra responsabilitaţilor şi relaţiei dintre cele trei puteri (Nigeria, 2003), Declaraţia de la Caracas (Summit-ul Iberoamerican al Preşedinţilor de Instanţe, 1999), Standardele Minime de Independenţa a Justiţiei (Standardele New Delhi, International Bar Association, 1982), Declaraţia de la Suva asupra Principiilor de Independenţa şi Acces la Justiţie (INTERIGHTS-the Fiji Human Rights Commission-Fiji Judiciary, 2004), Principiile de la Bangalore asupra Deontologiei Judiciare (ONU, Grupul Judiciar pentru Intarirea Integritaţii, 2001) etc.